欧盟光伏双反 光伏产业合作：中欧如何避免双输局面？

文/何婧 系绿色和平气候与能源项目主任

于宏源 系上海国际问题研究院公共政策与创新所所长

IEA最新报告《可再生能源2023》显示，2023年全球可再生能源年新增装机容量增长近50%，达到近510吉瓦(GW)，其中太阳能光伏新增装机容量同比增长31.8%，达到375吉瓦，占全球可再生能源新增产能的四分之三。中国和欧洲贡献了全球光伏新增装机的主要份额。

根据Solar Power Europe（欧洲光伏产业协会）发布的《2023-2027年欧洲太阳能市场展望》显示，2023年欧洲新增太阳能装机量达到创纪录的55.9吉瓦，比去年增长40%。IEA预测，全球太阳能光伏的装机容量将在2024年超过水电，2026年超过天然气，2027年超过煤电，成为装机容量最多的发电技术。光伏产业是推动中欧能源变革的重要引擎。

目标一致

2023年12月7日，第二十四次中国—欧盟领导人会晤成功举行，双方领导人强调坚持多边主义，加强绿色能源合作以推动中欧及全球能源转型。长期以来，中国的光伏行业在政策引导和市场需求的双重驱动下高速发展，已形成了完备的产业体系、坚实的技术支撑和较高的全球市场份额，中国光伏硅块、硅晶片、多晶硅、光伏单元和模块分别占全球产能的98%、97%、72%、81%和77%，全球排名前十位的光伏组件供应商中有7家是中国公司。

欧盟全面的能源政策、完善的并网整合和监管体系，以及相对透明的市场环境也为太阳能的部署提供了坚实基础。与此同时，在“能源去俄化”的外部压力和内部绿色转型动力的共同作用下，欧盟不断推出一揽子举措，从审批优化、技术创新、产业融资、贸易政策等方面支持太阳能产业的本土化和加速部署。

在目标设置上，作为RE Power EU计划一部分的《欧盟太阳能战略》设定了到2030年600吉瓦的太阳能光伏发电容量目标。2023年10月，修订后的可再生能源指令（Renewable Energy Directive）将欧盟2030年具有约束力的可再生能源目标提高至42.5%，且赋予各国实现零碳目标的可选择性及灵活性，为太阳能和绿氢发展提供了制度激励。

在资金支持上，“地平线欧洲(Horizon Europe)”的资金主要用于能源领域的科研创新，也会以赠款和股权投资形式为能源初创公司和小型企业提供支持。欧盟“创新基金”（Innovation Fund）和“下一代欧洲计划”（Next generation Europe project）则主要为制造项目提供支持。自2021年以来，仅“创新基金”（Innovation Fund）就已向欧盟光伏制造项目提供了约4亿欧元。此外，“投资欧洲”（Invest EU）计划以欧盟预算为担保，致力于撬动私营资金投资于欧洲能源基础设施，具有长期性和稳定性的优势。

在产业本土化建设上，2022年12月，欧盟委员会启动了“欧洲太阳能光伏产业联盟”，旨在投资建设完备的光伏产业链，保障到2025年实现30吉瓦的光伏本土制造能力。2023年11月，欧盟委员会通过“国家援助临时危机和过渡框架”（TCTF）修正案，将相关国家补贴政策延长6个月至2024年6月30日。

2024年2月，欧盟理事会和欧洲议会就《净零工业法案》达成临时协议，重申欧盟到2030将实现净零技术产品本土制造40%的目标，同时限制欧盟成员国每年只能从单一国家采购最高50%的能源产品组件。在市场准入上，欧盟新《电池法》业已生效，对任何进入欧盟市场的电池进行全方位监管，强调碳足迹认证和全供应链审查。欧盟CBAM法案也将于2026年正式实施，要求任何出口到欧盟的产品都要在2023年10月到2025年底的过渡期间提交碳排放报告。

与此同时，加速部署太阳能也是欧盟各成员国的主要目标。根据各成员国发布并实施的“十年国家能源和气候计划（NECP）”，Solar Power Europe预计到2030年欧盟太阳能装机容量将超过900吉瓦，远高于成员国和欧盟层面的目标。目前来看，爱沙尼亚、爱尔兰、拉脱维亚和波兰四国已实现2030年太阳能发电量目标，19个国家将在未来5年内实现目标，其余4个国家也将于2027-2030年间实现各自目标。

指责中国

但在近期，欧盟光伏产业似乎又陷入一场蝉联往复的危机中。瑞士光伏组件生产商梅耶·博格（Meyer Burger）集团寻求关闭其德国工厂，挪威硅片制造商Nor Sun也于去年宣布裁员并关闭欧洲工厂，挪威制造商Norwegian Crystals、奥地利制造商Energetica以及荷兰Exasun集团相继申请破产。欧洲太阳能制造协会（ESMC）多次致信欧洲议会，将这一矛头指向中国光伏产品，游说对中国产品采取更严格的准入标准并采取反倾销行动。

这一声音遭到了来自欧洲内部的强力反对，包括太阳能制造商、研究机构和协会在内的400多家欧洲机构在Solar Power Europe官网发表公开信，反对任何针对太阳能行业的贸易保护措施。诚然，将欧洲光伏制造困境简单归咎于中国产品无益于解决问题，反而会迟滞欧洲光伏的部署进展和错失清洁能源的技术创新机遇。

布鲁盖尔的最新分析也指出，对欧洲来说，加速太阳能部署是比发展自身制造能力更重要的经济安全优先事项，欧洲的太阳能革命应充分利用中国产品的成本优势来加速部署。报告同时批评了净零工业法案（NZIA）中的40%欧盟制造标准，认为这一补贴的方向应致力于支持技术创新而非本土含量。

将欧盟光伏制造商的近期困境归咎于中国产品失之偏颇。瑞士的梅耶·博格（Meyer Burger）公司宣布将其业务重心从欧洲转移到美国，并将更多的资金用于科罗拉多州和亚利桑那州的制造工厂。挪威的Nor Sun公司也因获得美国供应合同而暂时关闭其欧洲工厂，并在美国开设晶圆制造厂。如果说中国产品的成本优势让欧洲产品丧失了竞争力，那么美国“通胀削减法案”（IRA）的虹吸效应则是近期导致欧洲光伏产业困境的直接原因。

欧盟光伏产业界在对华态度上始终存在着两种声音，表现为要求对中国电池板采取贸易措施的光伏制造商与太阳能电池板进口商和安装商之间的分歧。欧盟的光伏制造能力的发展前景有限，根据麦肯锡数据显示，欧洲企业仅占全球太阳能多晶硅市场的11%、硅锭和硅片市场的1%、太阳能电池市场的1%、光伏组件市场的3%，即便到2025年，既有政策会推动这些份额分别增至12%、4%、4%和5%，但中国产品仍然是市场主导者。

欧洲的组装公司、安装企业和公用事业单位广泛受益于中国廉价的光伏产品，而对中国产品施加任何限制都将损害欧洲太阳能进口商和安装商的利益。德国经济部长罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）在向欧委会的致信中也表达了这一担忧，指出限制中国产品进口不但会扼杀欧洲绿色能源的部署进展，还将迫使进口零部件组装和安装太阳能电池板的欧盟公司面临破产的风险。

正如历史所表明的那样，中欧之间的贸易争端将带来双输局面。十二年前，欧盟对华光伏产品启动“双反”调查并决定征收关税，导致中国光伏企业的大批破产，而来自中国的光伏产品的大幅减少也严重阻碍了欧洲太阳能的部署进度。但与此同时，欧洲光伏制造业并未从中国进口减少的市场份额中获得优势，这一份额主要由来自南亚国家的产品替代。正如Solar Power Europe表示，贸易壁垒不是最终的解决办法，任何针对太阳能产品的贸易调查都将带来双输结果。

合作双赢

中欧绿色产业高度互补，在光伏产业的潜在产业链延伸业态上具有广阔的合作前景，应避免认知偏差和短期内单一领域产品的市场竞争干扰双方合作链的总体延伸。

第一，以共同技术研发引领中欧光伏合作链。随着光伏行业逐渐步入新的技术转型阶段，从多晶到单晶、从P型电池到N型电池和钙钛矿电池，光伏产业技术加速向高转化效率和高利用率发展，产业链的每一环节都存在投资及合作机遇。以光伏电池为例，中国光伏行业协会（CPIA）预测，2030年光伏电池技术市场会进一步被高效电池产能所替代，N型电池将成为市场主流。欧盟则同样致力于钙钛矿太阳能电池的技术研发。N型电池和钙钛矿电池的工艺流程较长、制造成本偏高，其研发投入与成果转化高度依赖密切的国际合作。2023年1月，中国工信部等六部门发布的《关于推动能源电子产业发展的指导意见》提出支持高效低成本晶硅电池生产，推动N型高效电池、柔性薄膜电池、钙钛矿及叠层电池等先进技术的研发应用。强调加快国际合作步伐，建立国际开放合作体系。为此，中欧应发挥各自优势专注于深化创新研发与投资合作。

第二，以企业间的跨境投资稳固中欧光伏合作链。一段时间以来，不少中国企业着眼于开拓西方市场纷纷在欧投资设厂，为中欧深化双边投资合作与协调相关便利化措施提供了新机遇。跨境投资合作有利于提升中国企业的合规能力建设，从而适应高标准下的市场竞争环境，同时也为欧洲清洁能源的加速部署、劳动力人才培育、高质量就业岗位的供应做出贡献。Solar Power Europe发布的“2023年欧盟太阳能就业报告”预测，到2025年，太阳能行业将为欧洲提供超过100万个就业岗位。德国和意大利等国光伏发展的主要瓶颈在于专业技能型人才的严重短缺，双边投资恰恰是促进人才交流和经验互鉴的“双赢”路径。目前，隆基绿能已计划在德国建厂，被视为中国光伏企业在欧设厂的前哨。与此同时，欧洲光伏企业也同样可以借鉴欧洲电动车厂商的战略选择，以参股方式分享中国光伏企业的发展机遇。

第三，以“光伏+”为主要方向探索延伸中欧合作链。IEA数据显示，中欧光伏成本的差距在原材料和劳工成本上并不明显，而主要体现在能源成本、折旧以及其他管理费用方面。为此，以“光伏+”产业链的延伸合作来平抑成本和发挥双方的互补优势至关重要。首先，中国光伏产品的竞争力优势主要来源于低成本电力，而欧洲的高能源成本推动了其在太阳能光伏建筑一体化领域走在全球前沿。欧盟的“太阳能屋顶倡议”要求到2029年欧洲所有的新建居民建筑的屋顶都必须安装光伏。中国在2022年也出台了《城乡建设领域碳达峰实施方案》，要求到2025年新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%。中国农村地区的建筑能效较低，存在大量标准不一的自建房。为此，中欧具有探索开发更多农村光伏应用场景的有利条件，让太阳能光伏成为助力能源普惠的有效手段。其次，中欧应加大力度共建光伏产业园区，通过“光伏+绿氢”“光伏+储能”等合作，突出集群效应和成本优势。此外，“光伏+农业”“光伏+渔业”“光伏+5G通信”“光伏+新能源汽车”“光伏产品回收创新”等领域也为中欧光伏产业合作提供了广阔前景。

第四，共同开发第三方市场是中欧光伏合作链延伸的新机遇。2023年的G20领导人声明和COP28大会一致承诺到2030年将全球可再生能源发电装机容量增至3倍，这一共同目标需要更广泛且深入的国际合作。目前来看，全球可再生能源部署在南北国家间呈现出明显的不平衡特点，欠发达国家和地区的太阳能光伏部署远远落后于全球平均水平，与之伴随的是资金短缺和资源浪费。太阳能是满足非洲电力需求的首要选项，非洲也是中欧第三方合作的理想选择。

目前，欧盟已宣布通过“全球门户倡议”下的“欧非投资计划”对非投资1500亿欧元，并将同北非的太阳能与氢能合作纳入其战略部署。在对外合作上，欧盟拥有丰富的技术解决方案和实践经验，中国则具备成熟的制造能力和成本优势，双方有着共同的资金和技术优势，加强中欧合作有利于发挥互补优势和协同效应。